ESPROPRIAZIONE
PER PUBBLICA UTILITA’ – MANCANZA DI VALIDA ED EFFICACE
DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITA’ – OCCUPAZIONE
USURPATIVA – CONFIGURABILITA’.
(Cassazione
– Sezione Prima Civile – Sent. n.1814/2000 –
Presidente P. Reale – Relatore S. Benini – P.M. A.
Golia concl. conforme)
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 20.7.1884, G. P. conveniva in giudizio davanti al Tribunale di P. il Comune di M. e l’Istituto autonomo case popolari della provincia di P., chiedendo la condanna in solido all’indennità per il periodo di occupazione temporanea ed al risarcimento del danno per l’occupazione appropriativa di un fondo di sua proprietà sito in contrada Equino, irreversibilmente trasformato con la realizzazione di alloggi popolari.
Si costituivano in giudizio le amministrazioni convenute, il Comune deducendo l’improponibilità della domanda e l’incompetenza del Tribunale, l’I.a.c.p. eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e formulando in subordine domanda di rivalsa nei confronti del Comune. Alla causa ne erano riunite altre due,
iniziate dagli eredi del P. contro il Comune di M., rispettivamente di opposizione alla determinazione amministrativa dell’indennità di esproprio, e di accertamento dell’irrilevanza del decreto di esproprio nel frattempo emesso, in quanto successivo all’irreversibile trasformazione del fondo. I tre giudizi erano riuniti.
Il giudice di primo grado, accertata una fattispecie di occupazione appropriativi in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, venuta meno per l’annullamento del piano per l’edilizia economica e popolare, condannava Comune e I.a.c.p. in solido al risarcimento del danno commisurato al valore venale del fondo, pari a L.5.214.077.396, oltre interessi legali e anatocistici, riconosceva diritto di rivalsa a favore dell’I.a.c.p. contro il Comune, e rigettava la domanda di indennizzo per l’occupazione. Proponevano appello il Comune di M. e l’I.a.c.p. di P., e incidentalmente gli eredi P..
Con sentenza depositata il 17.3.1998, la Corte d’Appello di P., ritenuto applicabile il sopravvenuto art.3, comma 65, l. 23.12.1996 n.662, che ha aggiunto all’art.5 bis l. 8.8.1992 n.359, un comma 7 bis, riduceva la somma liquidata a titolo di risarcimento per l’occupazione appropriativi a L.2.556.216.637, limitava la responsabilità solidale dell’I.a.c.p. nella misura di L.843.776.356, in più condannava il Comune al risarcimento dei danni per l’occupazione illegittima nel periodo anteriore all’irreversibile trasformazione, liquidati in L.489.941.152, e in via solidale l’I.a.c.p. limitatamente alla somma di L.163.640.344, oltre interessi legali su detti importi, a decorrere dalla pubblicazione della sentenza, escluso l’anatocismo; rigettava le domande di garanzia reciprocamente formulate da I.a.c.p. e Comune di M..
Ricorrono per cassazione B. P., in proprio e quale procuratrice generale di M. C. P., L. P., G. P., G. G. di C., M. G. di C. e O. G. di C., affidandosi a tre motivi, al cui accoglimento si oppongono con controricorso sia il Comune di M. che l’I.a.c.p. di P., che a loro volta propongono ricorsi incidentali, rispettivamente fondati su otto e su tre motivi (l’I.a.c.p. dichiara peraltro di aderire al ricorso incidentale del Comune, fata eccezione per i motivi attinenti alla legittimazione passiva).
Tutte le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Deve preliminarmente disporsi la riunione dei procedimenti ai sensi dell’art.335 c.p.c., avendo essi ad oggetto ricorsi avverso la stessa sentenza.
Con il primo motivo di ricorso, B. P., in proprio e quale procuratrice generale di M. C. P., L. P., G. P., G. G. di C., M. G. di C. e O. G.di C., denunciando violazione degli artt.9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 l.25.6.1865 n.2359, mancata applicazione dell’art.39 l. cit., impropria applicazione dell’art.3, comma 65, l.23.12.1996 n.662, che ha modificato l’art.5 bis l.8.8.1992 n.359, ed omessa, e in parte viziata motivazione su punto decisivo, censurano la sentenza impugnata per non aver tenuto conto che l’occupazione del terreno di proprietà P. e la successiva irreversibile trasformazione, furono poste in essere nella totale assenza di una dichiarazione di pubblica utilità. Il piano per l’edilizia economica e popolare, da cui scaturiva la pubblica utilità dell’opera, fu annullato dal Consiglio di giustizia amministrativa della Regione con sentenza 25.10.1988, n.165: gli atti ablatori successivi, in particolare il decreto con cui era autorizzata l’occupazione d’urgenza, furono emessi in totale carenza di potere. Ragione per la quale non si poteva neppure configurare nella specie un’ipotesi di accessione invertita: realizzandosi un fatto illecito, il privato ha diritto al risarcimento commisurato al valore venale del bene, con la conseguente inapplicabilità del criterio di liquidazione del danno sancito dall’art.3, comma 65, l. 662/96.
Con il secondo motivo i ricorrenti, denunciando violazione degli artt.71, 72, 73 e 39 l.25.6.1865 n.2359, e motivazione inadeguata su punto decisivo, censurano la sentenza impugnata per aver ritenuto che l’indennità di occupazione dovesse essere commisurata all’importo dell’indennità di espropriazione, e non al valore venale del fondo. In primo luogo, l’importo cui commisurare, in percentuale, l’indennità di occupazione, non poteva essere liquidato, per le ragioni esposte al primo motivo, con l’applicazione dell’art.5 bis l.359/92; in secondo luogo, il carattere eccezionale dell’art.5 comporta non potersene estendere le regole, tassativamente riferite dalla norma all’indennità di esproprio, anche ad ipotesi diverse, come l’indennità di occupazione.
Con il terzo motivo i ricorrenti, denunciando violazione degli artt.39, 71 e 72 l.2359/1865, dell’art.1282 c.c., dell’art.2043 c.c., e carente motivazione su punto decisivo, censurano la sentenza impugnata per aver negato il cumulo degli interessi sull’importo del risarcimento rivalutato, per la pretesa ragione che ciò avrebbe comportato per i P. un duplice ingiustificato vantaggio. Diversamente, trattandosi di debito di valore in quanto derivante da fatto illecito, la rivalutazione ha la funzione di ripristinare la situazione economica del danneggiato quale era anteriormente al fatto generatore del danno, mentre gli interessi hanno funzione compensativa, con la conseguenza che le due misure sono cumulabili: ai ricorrenti la sentenza d’appello ha attribuito il risarcimento del danno per la perdita del terreno, e non anche il risarcimento del danno subito per il mancato godimento dello stesso per i sedici anni per i quali l’illecito, a carattere permanente, è durato fino ad oggi.
Passando
ai ricorsi incidentali, con il primo motivo di ricorso, il
Comune di M., denunciando violazione e falsa applicazione di
legge e vizio di motivazione, censura la sentenza impugnata per
aver ritenuto l’illegittimità ab origine dell’occupazione,
in contrasto con i principi di intangibilità e immutabilità
del giudicato. La complessa vicenda giurisdizionale amministrativa,
che ha visto l’impugnazione di una serie di atti della
procedura ablatoria, ha tuttavia fatte salve le delibere di
giunta municipale nn.528 e 5286 del 1992, in particolare di
questa seconda, con cui è stata disposta l’occupazione dell’area:
l’annullamento del p.e.e.p. non ha comportato l’annullamento
del decreto di occupazione e degli atti ad esso presupposti e
connessi, smentendosi con questo l’affermazione della Corte
d’appello di P., secondo cui l’occupazione fu
illegittima ab origine.
Con
il secondo motivo di ricorso, il Comune, denunciando violazione
e falsa applicazione di legge, censura il vizio di
ultrapetizione in cui sarebbe incorsa la sentenza impugnata per
aver ritenuto l’occupazione illegittima ab origine:
gli atti introduttivi delle tre cause riunite davanti al
Tribunale non mirano in alcun modo ad infìciare l’occupazione.
La Corte d’appello avrebbe dovuto rilevare il vizio di
ultrapetizione in cui è incorso il giudice di primo grado, e per
di più non avrebbe dovuto pronunciarsi in ordine ad un’ipotetica
illegittimità originaria dell’occupazione, posto che (a
parte l’azione di opposizione alla stima dell’indennità),
si era chiesto, nella prima causa, il risarcimento per l’irreversibile
trasformazione dopo la scadenza del biennio di occupazione, e
nell’ultima la disapplicazione del decreto di esproprio, ma
per motivi diversi da un’ipotetica domanda di accertamento
di illegittimità originaria.
Con
il terzo motivo di ricorso, il Comune, in realtà,
si limita a contrapporsi al primo motivo del ricorso principale,
assumendo la corretta applicazione, operata dalla sentenza di
merito, del comma 7 bis dell’art. 5 bis, 1.
359192, come aggiunto dall’art. 3, comma 65, 1. 662/96.
Con il quarto motivo di ricorso, il Comune, denunciando violazione e vizio di motivazione, censura la sentenza impugnata per aver omesso di ritenere la legittimità di tutto l’iter amministrativo, la conversione della domanda risarcitoria in quella di opposizione alla stima e perciò la competenza in unico grado della Corte d’appello. I proprietari P. non hanno mai contestato la legittimità del procedimento espropriativo, che essi hanno assecondato, proponendo opposizione alla stima dell’indennità determinata in via amministrativa. Inoltre, il già decreto n. 5286 del 16.6.1992, di autorizzazione all’occupazione, adottato con richiamo all’art. 20 1. 22.10.1971 n. 865, fissava il termine biennale per l’inizio delle operazioni espropriative, ma concedeva cinque anni per l’ultimazione di esse. Per tale via, o anche, ritenendo un’efficacia solo biennale del decreto di occupazione, per via delle proroghe legislative in seguito intervenute, che hanno operatività automatica, il decreto di esproprio, emesso 1’8.6.1987, è tempestivo, in quanto intervenuto in costanza di occupazione legittima. La valutazione della procedura in termini di legittimità comporta il rigetto della domanda risarcitoria, e l’ammissibilità di quella indennitaria, comunque proposta dal P., rispetto alla quale, però, si configurava la competenza della Corte d’appello in unico grado.
Con il quinto motivo di ricorso, il Comune, denunciando violazione e falsa applicazione delle norme in tema di legittimazione passiva, e vizio di motivazione, censura la sentenza impugnata per aver ritenuto la responsabilità del Comune per la trasformazione dei fondi di proprietà P., mentre l’occupazione è stata effettuata dall’I.a.c.p. di P. e da alcune cooperative.
Con il sesto motivo di ricorso, il Comune denuncia erronea liquidazione dell’indennità di occupazione legittima e ultrapetizione. L’indennità di occupazione è stata rapportata ad un quadriennio, mentre nell’atto introduttivo era stata richiesta per un biennio, inoltre essa non era dovuta, essendo il fondo improduttivo a causa di un incendio, restando, sotto tal profilo, ultronea ogni considerazione sulla natura agricola o edificabile del fondo. Sotto altro profilo, comunque, la sentenza appare aver operato corretta liquidazione dell’indennità, ancorata, secondo le indicazioni della più recente giurisprudenza della Suprema Corte, al valore legale espropriativo, anziché al valore venale.
Con il settimo motivo di ricorso, il Comune denuncia il vizio di ultrapetizione in rapporto alla rivalutazione concessa dalla Corte d’appello sulle somme liquidate a titolo di occupazione temporanea, che costituisce debito di valuta, senza che la parte ne avesse avanzato specifica richiesta.
Con l’ottavo motivo di ricorso, il Comune, in realtà, si limita a contrapporsi al terzo motivo del ricorso principale, assumendo che la sentenza di merito, ha correttamente escluso il cumulo di interessi e rivalutazione.
Passando al ricorso incidentale dell’I.a.c.p. di P. (che peraltro aderisce al ricorso incidentale del Comune di M., fatta eccezione per i motivi attinenti alla legittimazione passiva), con il primo motivo, denunciandosi violazione e falsa applicazione degli artt.2043 e 2055 c.c., e insufficiente e contraddittoria motivazione, si censura la sentenza impugnata per aver ritenuto responsabile l’I.a.c.p., mentre, al contrario, dovrebbe escludersi ogni partecipazione al procedimento espropriativo e ogni delega alla costruzione dell’opera, e con questo l’esistenza del dolo o della colpa. Avendo ricevuto la consegna a titolo di detenzione di alcuni spezzoni di terreno, con la futura prospettiva di ottenerne il diritto di superficie, l’I.a.c.p. non era certo tenuto ad accertare la legittimità o meno del comportamento dell’ente espropriante, e in tutta buona fede si accinse all’attività materiale di costruzione.
Con il secondo motivo, in subordine al mancato accoglimento del precedente, quand’anche si configurasse una limitata responsabilità dell’I.a.c.p., avrebbe dovuto riconoscersi la fondatezza della chiamata in garanzia nei confronti del Comune di M., unico autore degli atti espropriativi e dell’occupazione dei fondi P., almeno per l’eccedenza rispetto al costo del procedimento espropriativo quantificato ai sensi dell’art. 5 bis 1. 359/92.
Con
il terzo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli
artt.2043 e omessa motivazione su un punto decisivo, poiché la
sentenza impugnata ha fatto carico all’I.a.c.p. del
risarcimento del danno per l’occupazione anteriore all’irreversibile
trasformazione, mentre esso ricevette la consegna dei terreni a
più riprese, e non dall’inizio dell’occupazione. Non
ha autonomo rilievo la richiesta dell’I.a.c.p. di riforma
nella regolamentazione delle spese del giudizio, nell’ipotesi
di accoglimento del ricorso incidentale, riconducibile a clausola
di stile, più che ad autonomo motivo di doglianza.
Le questioni sottoposte all’esame della Sezione richiedono, per la loro complessità, una premessa di metodo, al fine di una logica successione degli argomenti, nell’analisi delle doglianze sollevate dalle parti.
E’ preliminare la discussione sul punto della legittimità dell’occupazione posta in essere dal Comune di M. (e per esso dall’I.a.c.p. di P.), poiché da essa dipende la qualificazione del titolo in base al quale gli eredi P. pretendono il risarcimento per la perdita della proprietà, nonché la ricostruzione del ruolo avuto dagli enti che hanno contribuito alla trasformazione del fondo.
Sembra allora prioritario l’esame del primo motivo del ricorso incidentale del Comune di M., il quale, sostanzialmente, insiste sull’esistenza di un valido titolo all’occupazione del fondo, costituito dal decreto del Sindaco n. 5286/82, che, secondo una corretta interpretazione delle decisioni dei giudici amministrativi che si sono pronunciati sul procedimento espropriativo, sarebbe da ritenere atto valido ed efficace. In particolare, non dovrebbe sottovalutarsi, secondo l’amministrazione, il portato della sentenza C.g.a. 28.3.1997, n. 12, che nel ricollegarsi alla precedente 25.10.1988, n. 165, avrebbe escluso un effetto caducatorio relativamente al decreto di occupazione, limitandosi quella decisione ad annullare il decreto 5286/82 solo nella parte in cui respingeva le osservazioni al p.e.e.p..
Il
motivo è infondato.
Il
Comune ricorrente incidentale non nega che la meno recente delle
decisioni citate abbia, tra l’altro, annullato la delibera
di adozione ed il decreto di approvazione del p.e.e.p. nella
parte relativa agli immobili oggetto del giudizio, pur se deduce,
dal tenore della decisione più recente, che “l’annullamento
del p.e.e.p. non comportò l’annullamento del decreto di occupazione
e degli atti da esso presupposti e connessi”.
Nel
dibattito sull’occupazione appropriativa, e sui multiformi
aspetti della problematica, ancora in divenire, a causa della
latitanza legislativa, vanno inquadrati molti arresti
giurisprudenziali, volti principalmente ad attenuare le
conseguenze di una affermazione sempre più incalzante circa la
normalità del fenomeno, nell’esplicarsi della funzione
pubblica, ora che anche in termini di conseguenze economiche, la
perdita della proprietà quale risultato di un fatto illecito
dell’amministrazione non assicura la piena reintegrazione
patrimoniale del proprietario, che anche in relazione ai procedimenti
pendenti, può solo pretendere il risarcimento nella misura
ridotta di cui al comma 7 bis dell’art. 5 bis.
Il primo risultato di una faticosa risalita verso il recupero di una migliore tutela a favore di chi viene de facto espropriato, è l’aver sottratto alla legalizzazione dell’illecito, perpetrata con l’introduzione del comma 7 bis nell’art. 5 bis, le occupazioni neppure assistite da una valida dichiarazione di pubblica utilità, in cui viene financo a mancare il collegamento teleologico tra un’occupazione, ancorché illegittima, e le finalità pubbliche perseguite con la procedura espropriativa al riconoscimento del diritto, per tali ipotesi, ad un risarcimento commisuratO a criteri d’integralità ove non si opti per la restituzione (Cass.16.7.1997, n.6515; 26.8.1997, n.7998; 10.1.1998, n.148), si perviene in virtù del fondamentale passaggio nell’evoluzione dell’istituto, costituito dall’affermazione del carattere permanente dell’illiceità ove sia mancato il formale riconoscimento della pubblica utilità dell’opera, con il risultato della imprescrittibilità dell’azione di risarcimento (Cass. 4.3.1997, n. 1907). Il riconoscimento dell’essenzialità, ai fini del perfezionamento della fattispecie estintivo acquisitiva, della sussistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità (il principio si trova affermato fin da Cass. 18.6.1988, n. 3940), è dato acquisito nell’elaborazione pretoria dell’istituto (il fenomeno dell’occupazione appropriativa è caratterizzato dalla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera “quale suo indefettibile punto di partenza”: Cass. 25.11.1992, n. 12546; 15.12.1995, n. 12841), e recepito dalla stessa Corte Costituzionale (Corte Cost. 2.11.1996, n. 369), la quale, anzi, ha giustificato, con il formale apprezzamento dell’interesse pubblico perseguito attraverso la realizzazione dell’opera, quell’intervento “ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione”, immediatamente realizzato dal legislatore con l’art. 3, 65 comma, 1.23.12.1996, n. 662.
L’inoperatività dell’istituto dell’occupazione appropriativa, in assenza dell’indefettibile presupposto del riconoscimento, da parte degli organi competenti, della pubblica utilità dell’opera, comporta che il privato, durante l’illegittima occupazione, possa fruire dei rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà.
L’accertamento
e l’interpretazione del giudicato (esterno) formatosi tra le
stesse parti in un giudizio diverso da quello in cui ne è
invocata l’efficacia, costituiscono attività
istituzionalmente riservate al giudice di merito, risolvendosi in
un giudizio di fatto censurabile in cassazione solo se siano
stati violati i criteri giuridici che regolano l’estensione
ed i limiti della cosa giudicata o se il procedimento
interpretativa seguito non sia immune da vizi logici e
giuridici: è in particolare preclusa alla Suprema Corte l’indagine
circa il contenuto sostanziale della pronuncia, la cui
ricostruzione, risolventesi in un apprezzamento di fatto, è
demandata in via esclusiva al giudice di merito (Cass. 28.4.1999,
n. 277/SU).
Occorre
chiarire che nella specie la Corte d’appello appare aver
fatto buon governo dei principi suddetti, con motivazione che va
esente da censure: nessuna preclusione da giudicato è
ravvisabile nella ritenuta (dal giudice amministrativo)
legittimità del decreto di occupazione. L’annullamento in
parte qua del p.e.e.p., e della dichiarazione di pubblica utilità
che vi è connessa, secondo la previsione dell’art. 9, 1. 18.4.1962
n. 167, sulla acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia
economica e popolare, comporta l’illegittimità degli atti
successivi del procedimento ablatorio, ivi compreso il decreto
che autorizza l’occupazione d’urgenza,
indipendentemente da specifiche pronunce del giudice
amministrativo su singoli atti.
Né
può sostenersi, come il Comune sembra adombrare, che l’approvazione
del progetto, in base all’art. 1 1.reg. sic. 10.8.1978 n. 35,
equivalga a dichiarazione di pubblica utilità: in realtà non può
pretendersi che l’assenza della dichiarazione di pubblica
utilità, addebitabile ad un vizio originario della procedura, localizzabile
nello strumento urbanistico tipico di realizzazione dei
programmi di edilizia economica e popolare, possa essere sanata
da un successivo atto della procedura, come l’approvazione
del progetto di opera pubblica, cui la legge attribuisce l’effetto
di dichiarazione di pubblica utilità solo qualora valga come
localizzazione in sostituzione di pianificazione attuativa (Cass.
3.12.1997, n. 12242).
Depositando
memoria per la discussione, il Comune di M. prospetta un motivo
di doglianza (approfondito durante la discussione orale) che,
sotto l’apparente intento di “puntualizzare quanto
emerge dalla sentenza n. 165/88”, evidenzia un aspetto
completamente diverso da quanto denunciato nel primo motivo di
ricorso, già esaminato: questo, come detto, volto a conservare
validità e autonomia al decreto che autorizzò l’occupazione;
oggi, invece, per la prima volta, si dubita che la parte del p.e.e.p.,
interessata dall’annullamento, sia quella concernente gli
immobili dalla cui occupazione e irreversibile trasformazione
scaturisce la richiesta di risarcimento, oggetto della presente
causa. Non vi sarebbe dunque coincidenza tra l’oggetto
della vicenda giurisdizionale amministrativa riguardante il p.e.e.p.,
e l’oggetto della presente causa, in cui, spingendo alle
estreme conseguenze la nuova prospettazione del ricorrente
incidentale, gli immobili occupati rimarrebbero oggetto, oltre
che di un decreto di occupazione mai annullato dal giudice
amministrativo, di quella parte del p.e.e.p. (e della
dichiarazione di pubblica utilità cui esso equivale) scampata
all’annullamento di C.g.a.s. n. 165/88. La novità dell’indicata
doglianza, ne comporta l’inammissibilità.
Nell’ipotesi
di illegittimità originaria dell’occupazione, l’interessato
può avvalersi dell’azione di risarcimento per la perdita
definitiva del bene, con il che si viene all’esame del primo
motivo del ricorso principale (cui fa fronte, solo
oppositivamente, il terzo motivo del ricorso incidentale), con
cui si lamenta, da parte degli eredi del proprietario de facto
espropriato, l’inapplicabilità della misura legale del
risarcimento per la perdita della proprietà, stabilita dall’art.
5 bis, comma 7 bis, viceversa ritenuta dal giudice
di merito. Il motivo è fondato, e, in corrispondenza, il terzo
motivo del ricorso incidentale è infondato.
Si
è anticipato che ove l’occupazione non sia assistita da
una valida dichiarazione dì pubblica utilità, la giurisprudenza
più recente ha ammesso che l’azione risarcitoria possa
essere esperita in sostituzione del rimedio restitutorio, “ponendo
in essere un meccanismo abdicatorio che non manca di riscontri
nel nostro ordinamento positivo” (Cass. 4.3.1997, n. 1907,
cit.), anche perché l’ordinamento non sembra sancire l’obbligatorietà
della reintegrazione in forma specifica (ché anzi, è proprio l’impossibilità
della restituzione per superiori ragioni di economia pubblica il
fondamento della negata riconsegna del bene, nella ricostruzione
dell’istituto operata dalla giurisprudenza amministrativa:
Cons. Stato, sez. V, 12.7.1996, n. 874).
La
tesi, il cui definitivo approdo, concernente, come si dirà, l’inapplicabilità
del “risarcimento regolamentato” di cui all’art. 5
bis, comma 7 bis, 1. 359/92, è condivisa da questo
collegio, richiede però una riflessione sul fenomeno dell’occupazione
illegittima ab origine, che alla luce degli esiti
giurisprudenziali di cui si è detto, si va delineando, in
buona sostanza, quale ulteriore modo di acquisto della proprietà
a vantaggio dell’amministrazione.
L’opzione
del proprietario per una tutela risarcitoria in luogo della pur
possibile tutela restitutoria, comporta un’implicita
rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente
trasformato: ma da ciò non consegue, quale effetto automatico, l’acquisto
della proprietà del fondo da parte dell’ente pubblico. A
differenza dall’occupazione appropritiva, che ormai può
essere ricondotta al fenomeno ablatorio in senso lato, posto che
il legislatore, da sempre restio ad affrontare ex professo la
materia espropriativa, ha ritenuto di regolamentarne non
fosse altro che per esigenze di contenimento della spesa pubblica
- le conseguenze economiche, e che la Corte Costituzionale ha
considerato il fenomeno appropriativo nell’ambito dell’art.
42 Cost.: in Corte Cost. 2 novembre 1996, n. 369, la dichiarazione
d’incostituzionalità dell’art. 1, comma 65, 1. 28
dicembre 1995 n. 549, che commisurava il risarcimento all’importo
dell’indennità espropriativa, è ricondotta anche alla
violazione dell’art. 42, secondo comma, Cost. In Corte Cost.
30 aprile 1999, n. 148, che viceversa ha riconosciuto la
legittimità del sistema di liquidazione di cui all’art. 5 bis,
comma 7 bis, 1. 59/92, si esclude la violazione dell’art.
42 Cost., che dunque viene ancora posto a parametro di riferimento,
nell’ambito di una considerazione che ammette la possibilità
di diversi regimi espropriativi con diverse forme di
bilanciamento dei contrapposti interessi pubblici e privati.
Per di più, una volta abbattuto il principio del risarcimento
come riparazione necessariamente integrale del danno, il
compenso al proprietario estromesso può legittimamente essere
assimilato, non solo quantitativamente, ma anche nominalmente,
all’indennità. Ed è il linguaggio di cui,
realisticamente, fa uso l’ultima sentenza del giudice delle
leggi: in Corte Cost. 30 aprile 1999, n. 148, cit., richiamandosi
il precedente Corte Cost. 2 novembre 1996, n. 369, cit., si parla
di entità dell’indennizzo per l’illecito della
pubblica amministrazione e di quello relativo al caso di
legittima procedura ablatoria, e, successivamente, di indennità
in caso di illecito e di procedura legittima dell’amministrazione.
In
passato, nella filosofia stessa dell’assunzione dell’occupazione
appropriativa tra i modi di acquisto della proprietà a titolo
originario (a favore dell’amministrazione), era la perdita
del diritto dominicale quale conseguenza del suo stesso
svuotamento di contenuto per l’inutilizzabilità del suolo
irreversibilmente trasformato, che costituiva l’elemento
saliente di distinzione dal procedimento ablatorio rituale. Ora,
anche sul piano delle applicazioni giurisprudenziali, sembra
non essere più la perdita della proprietà a dettare la
consequenziale acquisizione alla mano pubblica, bensì, con
rovesciamento logico dei termini, e riallineamento sull’ortodossia
dello schema espropriativo, l’esigenza e l’uso a fini
pubblici del bene privato, a determinarne il trasferimento.
Parallelamente all’ampliamento della concezione
tradizionale di opera pubblica, fino a ricomprendervi ogni
intervento dei pubblici poteri diretto ad ottenere una
modificazione durevole del mondo fisico, l’occupazione
appropriativa è ravvisabile anche laddove l’attività di
trasformazione dell’ente pubblico non si sia necessariamente
estrinsecata nella realizzazione di costruzioni in senso tecnico
(Cass. 3 aprile 1997, n. 2897; 15 luglio 1999, n. 394/SU) , o
nella profonda modificazione materiale del bene, che gli faccia
assumere struttura, forme e consistenza diverse (Cass. 12
agosto 1997, n. 7532; 27 maggio 1999, n. 5166), bastando che
nel conflitto con l’interesse privato del proprietario debba
riconoscersi prevalenza all’interesse pubblico realizzato
attraverso l’esecuzione dell’opera pubblica che pur non
comporti trasformazioni fisiche irreversibili. L’elemento
saliente dell’intera vicenda acquisitiva risiede dunque
nello stesso presupposto dell’espropriazione: la
dichiarazione di pubblica utilità. L’occupazione
appropriativa è caratterizzata “quale suo indefettibile
punto di partenza, da una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera
e quale suo indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione
dell’opera medesima” (Cass. 18.6.1988, n. 3940, cit.).
La fattispecie appropriativa costituisce comunque violazione del
principio di legalità, ma l’atto di destinazione della
proprietà al raggiungimento di uno scopo pubblico diviene
scriminante dell’illecito.
L’attrazione
dell’istituto di creazione giurisprudenziale nell’ambito,
se non della liceità, ma almeno della legalizzazione degli
effetti, comporta che l’attività manipolatrice del bene
altrui nella sua materialità, al di fuori di ogni preventiva
delibazione della pubblica finalità dell’opera, debba
essere analizzato secondo una logica differente, che sposti l’accento
dall’acquisizione del bene alla mano pubblica, alla
considerazione del comportamento dell’occupante. Se le
definizioni che nel tempo contraddistinguono l’istituto oggi
regolato dall’art. 5 bis, comma 7 bis, da
espropriazione sostanziale, ad occupazione acquisitiva, da
accessione invertita ad occupazione appropriativa, hanno
sottolineato, quale elemento saliente, il connotato effettuale
dell’assunzione del bene alla mano pubblica, pur se come
conseguenza dello svuotamento, e quindi la perdita del diritto dominicale,
l’invasione e la manipolazione del fondo privato, non
assistite da valida dichiarazione di pubblico interesse,
polarizza l’analisi del fenomeno sull’attività in sé
di colui che si intromette in re aliena, senza peraltro
che lo status soggettivo dell’occupante possa
rivestire una qualche rilevanza.
In
assenza di un dato storico, nella ricostruzione della vicenda, al
quale assegnare l’idoneità ad assurgere a modo di
acquisto della proprietà pubblica, il fenomeno va connotato
semplicemente in base all’impossessamento perpetrato dall’occupante
e alle modalità di trasformazione fisica del dominium alienum.
Ove
difetti la dichiarazione di pubblica utilità, la semplice
utilizzazione del bene pubblico non può valere a trasformare
in esercizio di potestà amministrativa né l’iniziale
apprensione né la successiva manipolazione: la prevalenza dell’interesse
pubblico sulle interesse privato deve risultare da un’effettiva
valutazione e ponderazione compiuta dalla competente autorità
amministrativa, esternata in atti tipici del procedimento
amministrativo.
Dell’occupazione regolata dall’art.71, primo comma, seconda parte, della 1.359/1865, è stato sottolineato il carattere preliminare, come anticipazione de gli effetti del provvedimento ablativo. Quand’anche venga a mancare il decreto di esproprio, il periodo di legittima occupazione consente un’attività di manipolazione della realtà fisica che, diversamente, solo la preventiva acquisizione del bene privato alla mano pubblica potrebbe consentire. In mancanza di quel collegamento teleologico tra l’occupazione e le finalità pubbliche perseguite con la procedura espropriativa, che costituisce presupposto comune di legittimità dell’occupazione e dell’espropriazione, gli effetti dell’ingerenza in re aliena non possono anticipare i risultati di alcuna legittima procedura, di cui mancano i presupposti. La trasformazione perpetrata dall’ente pubblico occupante sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità invalida (anche se annullata ex post dal giudice amministrativo), resta fine a sè stessa.
L’occupazione preliminare si pone come passaggio del procedimento espropriativo, nella cui struttura s’ incardina fino a divenire un sub-procedimento dell’espropriazione, tanto che l’indennità della prima deve necessariamente commisurarsi alla seconda (Cass. 20.1.1998, n. 493), anche se alla fine l’immobile venga acquisito dall’ente pubblico in mancanza di un decreto ablatorio finale (Cass. 7.11.1998, n. 11228).
Nell’occupazione
che, per convenzione, potremmo de finire “usurpativa”,
il giudice si occupa della domanda risarcitoria del proprietario
sotto l’aspetto delle non consentite trasformazioni che l’occupate
abusivo abbia apportato al fondo. Ma l’acquisizione del bene
alla mano pubblica resta estranea alla fattispecie, e
dipendendo da una scelta del proprietario usurpato, è inquadrabile
in una vicenda logicamente e temporalmente successiva alla
definitiva trasformazione del fondo, e se può ipotizzarsi un
modo di acquisto della proprietà a titolo originario, esso non
ha carattere accessivo (artt. 934 c.c.), ma seminai occupatorio
in relazione ad un bene che è un novum nella realtà
giuridica (in analogia all’art. 942 c.c.), ove non rileva
la destinazione a soddisfare una pubblica utilità, giacché
qui neppure può porsi questione di bilanciamento di interessi.
Ove
si passi alla fissazione di criteri per la liquidazione del danno,
la piena reintegrazione del patrimonio del danneggiato s’impone
come regola generale in conseguenza della connotazione del
comportamento del soggetto pubblico quale ordinario fatto
illecito generatore di danno, anche a sottolineare la distanza
concettuale rispetto agli istituti espropriativi, occupazione
appropriativa compresa.
Il
parametro di liquidazione è costituito dal valore di mercato
del bene, non già sul presupposto di un suo trasferimento, bensì
esclusivamente come perdita di utilità per il proprietario: l’attività
manipolatrice del bene appare aver compromesso la realtà
materica ed economica del fondo, fino a cancellare ogni possibile
utilizzabilità connessa alla qualità del soggetto privato
titolare del diritto.
L’art.
5 bis, comma 7 bis, resta inapplicabile: il
legislatore, nel dettare questa norma, ha voluto riferirsi
esclusivamente al concetto dell’occupazione appropriativa,
non potendosi dubitare che il riferimento alle “occupazioni
illegittime di suoli per causa di pubblica utilità” intenda
esprimere un collegamento teleologico con le finalità perseguite
a mezzo della procedura espropriativa. Vengono meno le ragioni,
pure evidenziate dalla giurisprudenza costituzionale (Corte
Cost. 30.4.1999, n. 148) per derogare alla “regola generale
di integralità della riparazione ed equivalenza del pregiudizio
cagionato al danneggiato”. Ed il risarcimento per il fatto
illecito consistente nella trasformazione del fondo, senza che
ricorra una causa di pubblica utilità, non può che essere
commisurato al valore pieno del terreno perduto (Cass. 16.7.1997,
n.65156; 26.8.1997, n.7998; 10.1.1998, n.148; 10.7.1999, n. 7268).
La
qualificazione del carattere illegittimo dell’occupazione ab
origine preclude qualsiasi questione circa la durata dell’occupazione,
oggetto del quarto motivo del ricorso incidentale. Che è
consequenzialmente infondato, non potendosi fare questione di
durata biennale o quinquennale dell’occupazione, per il
semplice motivo che manca il presupposto fondamentale per la
configurabilità stessa dell’occupazione d’urgenza
prevista dall’art. 71 1. 2359/1865. La domanda del proprietario
è qualificabile come azione di danni, per cui va esclusa la
competenza della Corte d’appello in unico grado.
L’illegittimità originaria dell’occupazione, che comporta la risarcibilità del danno a valore pieno, induce il ricorrente incidentale a prospettare una questione di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, che è oggetto del secondo motivo. Esso si rivela infondato. Si tratta di doglianza fatta valere anche nel giudizio di secondo grado, e per la quale vanno condivise le considerazioni della Corte d’appello di P., restando dunque la pronuncia impugnata immune da censure sul punto. Il P. introdusse la causa davanti al Tribunale di P. chiedendo il risarcimento per la perdita della proprietà del fondo: nell’esposizione delle circostanze di fatto, in corso di causa, venne altresì prospettata l’illegittimità del piano alla cui approvazione è connesso il riconoscimento istituzionale del pubblico interesse alla realizzazione dell’opera, e venne altresì comunicato l’esito del giudizio amministrativo davanti alla C.g.a. (sentenza n. 165/88).
Nel regime dell’art. 184 c.p.c., come dell’art. 345 c.p.c., anteriormente alla riforma, è da ritenere consentito aggiungere all’originaria causa petendi un diverso elemento di fatto, ove ciò non implichi l’immutazione dei fatti materiali posti a base della domanda, o un’alterazione dell’oggetto sostanziale dell’azione, ma comporti solo una diversa interpretazione o qualificazione dei fatti stessi (Cass. 27.3.1984, n. 2023; 10.5.1980, n. 3084), tanto più se la modifica sia indotta da un evento necessariamente collegato con la situazione processuale, sopravvenuta alla proposizione della domanda (Cass. 29.9.1998, n. 9731).
Nella specie la domanda ha per oggetto il risarcimento per la perdita della proprietà, in assenza di rituale procedimento di esproprio, e tale è rimasta nello sviluppo delle fasi processuali: in particolare non è stato modificato il petitum, che è costituito, nell’atto introduttivo, come nelle conclusioni davanti al Tribunale, dal risarcimento commisurata al valore di mercato del terreno occupato. Non è dubbio però che la causa petendi si sia accresciuta di un ulteriore elemento, il venir meno della dichiarazione di pubblica utilità, che è evidente sia stata intenzione della parte far valere, per il fatto stesso che, contestualmente alla richiesta di risarcimento per la perdita della proprietà, i P. chiedono il risarcimento del danno per l’occupazione anteriore all’irreversibile trasformazione del fondo. L’assenza dei requisiti di legittimità della procedura espropriativa è da ritenere acquisita al processo, in particolare l’avvenuto annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, e di essa il giudice ha correttamente tenuto conto quale elemento costitutivo dell’azione.
Il tema del risarcimento per la perdita del bene non può dirsi con questo esaurito, dovendosi affrontare la questione concernente il compenso per l’occupazione che ha preceduto l’irreversibile trasformazione, che è oggetto del secondo motivo del ricorso principale: per connessione va qui affrontato anche il limitato profilo di doglianza di cui al sesto motivo del ricorso incidentale, concernente la riconoscibilità stessa di un pregiudizio.
Alla
pretesa dei ricorrenti in via principale dì commisurare al
valore venale il compenso per il mancato godimento del bene per
il lasso di tempo che va dallo spossessamento fino all’irreversibile
trasformazione del fondo, in cui si verifica la perdita della
proprietà, si contrappone la tesi del ricorrente incidentale,
che nega l’esistenza stessa di un pregiudizio per il mancato
godimento dell’immobile, a causa della dedotta improduttività
del fondo occupato.
Si
è sopra anticipato che per l’occupazione non preceduta da
istituzionale apprezzamento del pubblico interesse, si sfugge
alla logica di uno schema di ricostruzione imperniato sull’acquisizione
del bene da parte dell’amministrazione, che dunque va
compensato come tale, e rispetto al quale l’occupazione
costituisce funzionale anticipazione di effetti che, pur
richiedendo un indennizzo commisurato al primo, rimane
concettualmente autonoma. Nel fenomeno dell’usurpazione, la
centralità del problema è costituita dall’occupazione in
cui viene apprestata l’attività di trasformazione del bene.
Lo
svuotamento delle possibilità di utilizzazione del bene, per
effetto della condotta distruttrice del terzo, è l’oggetto
dell’attività stessa concepita per fasi successive, dallo
spossessamento a danno del proprietario, attraverso la
progressiva trasformazione fisica, fino a cagionarne la
soppressione di ogni possibilità presente e futura di
intervento circa la destinazione della res verso
qualsiasi impiego difforme da quello impressogli dall’occupante.
L’operazione logica di distinguere, peraltro ricorrendo ad
una fictio che pure è stata oggetto di critiche, tra
occupazione e trasformazione, era dettata, nella teoria dell’occupazione
appropriativa, dal carattere legittimo della prima, che
sconfinava nell’illegalità della seconda, ritardandone
perfino gli effetti alla scadenza, ove la trasformazione fosse già
intervenuta. Nell’occupazione “usurpativa”, la
progressiva consumazione dell’illecito, dalla privazione
del possesso, alla distruzione della cosa oggetto del diritto,
non è scindibile, neppure ricorrendo ad una fictio, anche
se fino al momento della perdita del bene è ben invocabile la
tutela restitutoria. L’occupazione è essa stessa esecuzione
di una condotta volta a trasformare il bene, e dunque costituisce
illecito permanente, che consente una tutela restitutoria fino al
momento in cui, presa coscienza sostanziale azzeramento del bene
in ogni ipotizzabile prospettiva dì utilizzo privato, il
proprietario non ritenga di invocare la tutela risarcitoria,
rinunciando implicitamente al proprio diritto.
La peculiarità
della condotta illecita volta alla trasformazione del fondo non
può configurarsi secondo lo schema espropriativo tipico che
notoriamente si sdoppia in una occupazione temporanea preliminare
e in un momento ablatorio, cui corrispondono voci di credito
distinte e autonome secondo proprie regole. In assenza di
dichiarazione di pubblica utilità rileva l’immissione in
possesso in funzione della trasformazione, ovvero una condotta
generatrice di un danno progressivo nel suo divenire e
definitivo nel momento in cui il proprietario opti per la
rinuncia al proprio diritto piuttosto che per la restituzione. Il
danno viene liquidato in un somma corrispondente al valore venale
del bene nel momento in cui ne è localizzabile l’annullamento
fisico-giuridico e, per il lasso di tempo di progressiva
trasformazione, con gli interessi al tasso legale all’epoca
vigente sull’importo come sopra stabilito. L’importo
complessivo concreta obbligazione di valore, siccome derivante da
fatto illecito, ed è soggetto a rivalutazione. Per il periodo
antecedente la definitiva trasformazione, non vale osservare,
come da sesto motivo del ricorso incidentale, che il danno
sarebbe escluso dall’improduttivita del terreno. Tale
assunto si rivela infondato nella sua categoricità, considerando
che la perdita del godimento dell’immobile integra di per sé
-indipendentemente dalle caratteristiche e dall’utilizzo
contingente del fondo - un evidente danno, non fosse altro che
per un condizionamento alle facoltà inerenti al diritto
dominicale, come compressione dell’utilizzo, anche
potenziale, del fondo, e delle possibilità di disposizione
alle migliori condizioni (Cass. 25.6.1980, n.3985).
La
doglianza dei ricorrenti principali, di cui al secondo motivo,
appare invece fondata, nei limiti delle considerazioni che si
sono svolte, ovvero senza che l’occupazione che precede la
perdita della proprietà assuma autonoma rilevanza agli effetti
indennitari, ma solo come compenso accessorio e anticipatorio
rispetto al risarcimento per la perdita del bene. Anche in
rapporto alla pretesa di un risarcimento per l’occupazione
illegittima, il ricorrente incidentale, con la proposizione del
sesto motivo (di cui si è già esaminato un aspetto,
riscontrandosene l’infondatezza), ravvisa la violazione
dell’art. 112 c.p.c. Anche tale motivo è infondato. Come
si è rilevato, il risarcimento non può essere
artificiosamente frazionato, trattandosi di riparazione di un
danno che è concettualmente unico, e la domanda di riparazione
per equivalente è comprensiva degli effetti dell’illecito
nella sua interezza. Inoltre, come anche il giudice di merito ha
rilevato, l’atto introduttivo della lite non mancò di
qualificare illegittima l’occupazione del bene, e come
azione di danno l’iniziativa intrapresa (nelle conclusioni
si chiede condannarsi i convenuti al “risarcimento del danno
per l’occupazione prima dell’acquisizione”), di
guisa che l’attribuzione del compenso per la sottrazione
del godimento del bene non può che esser caratterizzata,
parallelamente a quanto sopra argomentato in tema di risarcimento
per la forzata perdita del bene, dalla circostanza di fatto
evidenziata agli atti di causa, dell’annullamento della
dichiarazione di pubblica utilità, e del venir meno ex tunc
del titolo all’apprensione del bene. Nè può trarre in
inganno l’uso improprio del termine “indennità di
occupazione”, oltre che nella motivazione della sentenza
impugnata, in cui si qualifica però, correttamente, la pretesa
come risarcitoria, e nel dispositivo si condanna al risarcimento
dei danni per l’occupazione illegittima”, anche nel
ricorso principale. Il tenore della doglianza, come della pretesa
originariamente azionata, è caratterizzato dalla considerazione
del carattere illegittimo dell’occupazione, e di
conseguenza non può equivocarsi sull’aspettativa ultima del
richiedente: del resto la categoria “indennità” è
da intendere in senso ampio, come prestazione patrimoniale
dovuta per il sacrificio, consistente nella diminuzione o lesione,
di un altrui interesse.
L’ultrapetizione
è ravvisata dal ricorrente incidentale anche sul carattere
limitato dell’attribuzione indennitaria pretesa dai
proprietari, sul presupposto dichiarato dagli stessi, di una
durata biennale dell’occupazione. Anche tale profilo va
disatteso, sia, fondamentalmente, per il carattere unitario del
danno, sia perché il giudice d’appello, appare avere
implicitamente - ma correttamente - interpretato la domanda
come relativa a tutto il periodo in cui si è svolta l’indebita
ingerenza dell’amministrazione nella proprietà privata,
ovvero dal luglio 1982, all’aprile 1986, data in cui si è
accertata l’irreversibile trasformazione del fondo. La
domanda originariamente introdotta mirava a conseguire il
risarcimento non solo “per l’occupazione del fondo
protrattasi vanamente per due anni”, ma più in generale a
farsi risarcire del “danno per l’illegittima
occupazione ed appropriazione del terreno”: nelle
conclusioni, poi, si chiedeva “il risarcimento del danno per
l’occupazione durata prima dell’acquisizione due anni”.
L’oggetto sostanziale della domanda era quindi costituito
dalla compensazione per la perdita del godimento dell’immobile
per il periodo antecedente l’acquisizione del fondo per
via di irreversibile trasformazione: che il proprietario riteneva
durata, presumibilmente, due anni, senza che in ciò possa
ravvisarsi un’autolimitazione della pretesa.
L’accertamento
di una diversa data di esaurimento dei lavori di realizzazione
dell’opera pubblica, ha indotto il giudice d’appello,
peraltro in riforma della sentenza del Tribunale, a liquidare
il danno in favore degli appellati “per il periodo dell’occupazione
dei beni precedente la loro irreversibile trasformazione”.
Venendo
ora alla questione concernente le prestazioni accessorie all’obbligazione
risarcitoria, oggetto del terzo motivo del ricorso principale e
dell’ottavo del ricorso incidentale, va ricordato che l’occupazione
del terreno senza preventivo riconoscimento del fine pubblico,
con una manipolazione tale da indurre il privato ad invocare il
risarcimento per equivalente rinunciando alla restituzione,
trae origine da comportamento illecito dell’occupante, che
crea diritti risarcitori, con decorrenza degli interessi dalla
data dell’illecito (Cass. 20.1.1998, n. 494; 4 maggio 1995,
n. 4853). Si tratta di obbligazione di valore, in cui va tradotto
in moneta, per equivalente, il valore del bene al momento del
fatto (aestimatio), e la risultante somma sottoposta a
rivalutazione fino alla data della sentenza (taxatio).
Sulla somma rivalutata possono riconoscersi, quale lucro
cessante, gli interessi, con decorrenza dalla data del fatto
illecito. Questi, a differenza della rivalutazione, che mira a
ripristinare la situazione del danneggiato quale era
anteriormente al fatto illecito generatore del danno, hanno
natura compensativa per il depauperamento a carico dì non
riceve a tempo debito la disponibilità della somma, successivamente
alla consumazione dell’illecito: danno che non essendo
presunto per legge, deve risultare provato, oltre che allegato,
e liquidato, non necessariamente al tasso legale, mediante l’utilizzo
di criteri equitativi. Occorre precisare in proposito, sulla
scorta delle indicazioni di Cass. 17 febbraio 1995, n. 1712, che
gli interessi liquidati al proprietario sulla somma attribuita
a titolo di risarcimento del danno per la perdita della proprietà,
non possono essere calcolati dalla data dell’illecito
sulla somma liquidata per capitale e rivalutata al momento della
decisione, ma devono essere computati con riferimento ai singoli
momenti riguardo ai quali la somma equivalente al bene perduto si
incrementa nominalmente, per effetto dei prescelti indici di
valutazione (Cass. 26 agosto 1997, n. 7998; 3.1.1998, n. 13),
ovvero in base ad un indice medio (Cass. 5 agosto 1997, n. 7192)
. Gli interessi debbono essere applicati su una somma unica,
comprensiva della perdita del bene e degli interessi per il
mancato godimento prima della perdita del bene. Il terzo motivo
del ricorso principale è dunque fondato, mentre è infondato l’ottavo
motivo del ricorso incidentale.
In
ordine alla censura di ultrapetizione, oggetto del settimo motivo
di ricorso, per l’attribuzione degli interessi (non
richiesti) sulla liquidata indennità di occupazione, essa si
rivela infondata alla luce della natura stessa dell’attribuzione
patrimoniale riconosciuta al proprietario spossessato, che
compensa il danno per un fatto illecito. A differenza degli interessi
sulle indennità espropriative, quelli che accedono al
risarcimento del danno per la perdita della proprietà, ne
integrano una componente che nasce dallo stesso fatto generatore,
e dunque sono da intendere ricompresi nella domanda di
risarcimento integrale (Cass.19.5.1998, n. 498515568; 6.11.1998,
ti. 11190).
Si viene, da ultimo, alla ricostruzione del ruolo avuto dagli enti (Comune di M. e I.a.c.p. di P.) che hanno contribuito alla trasformazione del fondo, al fine della definizione delle rispettive responsabilità (quinto motivo del ricorso del Comune, primo e terzo dell’I.a.c.p.), anche in considerazione della domanda di rivalsa spiegata dall’I.a.c.p. nei confronti del Comune, disattesa dalla Corte d’appello, con argomentazione censurata in questa sede dallo stesso I.a.c.p. (secondo motivo di ricorso).
Nell’ipotesi
di collaborazione di più enti alla realizzazione dell’opera
pubblica, qualora l’occupazione di urgenza risulti ab
initio illegittima (in particolare nel caso in cui sia stato
pronunciato l’annullamento della dichiarazione di pubblica
utilità da parte del giudice amministrativo), tutta l’attività
svolta nel corso dell’indebita trasformazione del fondo altrui,
da chiunque esplicata, risulta, conseguentemente, illegittima,
ove causalmente collegata al danno, nonché fonte di
responsabilità per gli autori, tenuti al relativo risarcimento
ai sensi degli artt.2043 e 2055 cod. civ. (Cass. 24.3.1999, n.
2773). Pertanto, con la responsabilità dell’ente
espropriante concorre quella degli enti delegati alla
costruzione dì edifici sul suolo occupato qualora, nel
comportamento di chi perseveri nell’occupazione del terreno
e nella costruzione dei manufatti, pur essendo a conoscenza della
prospettata illegittimità dell’occupazione, possano
individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana (condotta
attiva od omissiva, elemento psicologico della colpa, danno,
nesso di causalità tra condotta e pregiudizio), a prescindere
dal fatto che l’opera eseguita entri o no nel patrimonio
dell’autore della condotta illecita (Cass. 5.11.1997, n.
10840).
Elementi
che, come messo in evidenza dal giudice di merito, ricorrono nel
caso di specie, in cui è ravvisa bile un illecito a carattere
permanente, anche tenendo conto, sotto il profilo della
consapevolezza della illiceità della condotta, che dalla
pendenza, nota ad entrambi i ricorrenti incidentali, già
anteriormente all’irreversibile trasformazione dei terreni,
di giudizi amministrativi sulla denunciata illegittimità del p.e.e.p.,
emerge la negligenza nel voler proseguire l’occupazione e
nel trasformare il terreno.
Dal
che discende l’infondatezza del quinto motivo di ricorso del
Comune di M. e del primo motivo del ricorso dell’I.a.c.p. di
P..
Riguardo
al secondo motivo di ricorso incidentale I.a.c.p., concernente l’azione
di rivalsa da questo esercitata nei confronti del Comune, la
sentenza impugnata esclude un obbligo di garanzia dell’ente
territoriale a favore del ricorrente, “per la peculiarità
del caso concreto”, caratterizzato dalla identificabilità
delle specifiche responsabilità dell’ente delegato, limitate
all’esecuzione delle opere di una parte soltanto della
superficie complessivamente occupata (33,4%).
Il diritto di rivalsa nei confronti del comune del danno asseritamente sofferto dall’ente costruttore che sia stato riconosciuto responsabile della trasformazione del terreno e condannato a risarcire il danno al proprietario del suolo occupato, deve essere accertato, caso per caso, sulla base del contegno tenuto dalle parti (in particolare, dall’ente territoriale) e con riferimento, anche ai fini della liquidazione del danno, agli obblighi, in concreto assunti e sussistenti, dei contraenti e, quindi, alle cause dell’inadempimento (Cass. 23.3.1995, n. 3393). Alla luce del principio ora enunciato, la sentenza impugnata, che si limita ad assumere l’indisponibilità della convenzione ex art. 35 1. 22.10.1971 n. 865 tra il comune e l’ente costruttore di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in quanto non prodotta in giudizio, appare carente di motivazione: il giudice di merito, avendo accertato una compartecipazione ai fatti da parte dei due enti (conseguendone una responsabilità solidale), pur limitatamente ad una frazione dell’illecito, omette di considerare in parte qua le singole colpe, ai fini della regolamentazione dei rapporti interni, resa necessaria dal regresso esercitato da uno di essi.
Con riguardo al terzo motivo del ricorso incidentale I.a.c.p., esso appare fondato poiché, pur nella limitazione della responsabilità dell’istituto ad una sola parte dei terreni occupati e manipolati, il giudice di merito, ferma restando la corresponsabilità per la radicale trasformazione, dalla quale è derivata la perdita della proprietà, non si è dato carico di esaminare le deduzioni concernenti la successione ne tempo degli interventi I.a.c.p., e dunque la solo parziale corresponsabilità per l’occupazione, intervenuta a più riprese in virtù di consegne ripartite di frazioni del terreno da parte del Comune, e non interamente ab origine. La sentenza impugnata applica il principio di solidarietà, in modo generalizzante, anche riguardo all’attribuzione al danneggiato di una voce di credito concernente l’occupazione illegittima. Pur nella diversa caratterizzazione del debito risarcitorio, che è unitario, il riconoscimento degli interessi compensativi sul valore del fondo, a decorrere dalla data dello spossessamento, per l’unitaria liquidazione del risarcimento, fa prospettare la possibilità QL una limitazione dell’apporto causale dell’I.a.c.p., distinto dal risarcimento per la perdita della proprietà, in cui, diversamente, sussiste corresponsabilità salva graduazione di colpe, nel rapporto interno).
La sentenza di merito va dunque cassata con rinvio per un nuovo esame ad altra sezione della Corte d’appello di P., la quale si atterrà ai seguenti principi di diritto, provvedendo anche sulle spese di questo giudizio:
-
il risarcimento per il fatto illecito consistente nell’occupazione-trasformazione
del frodo, che svuotando il diritto di proprietà, induca il
privato a rinunciare al bene, senza che ricorra una causa di
pubblica utilità per essere stato annullato il p.e.e.p. che ad
essa equivale, va commisurato al valore pieno del terreno,
restando inapplicabile il criterio di liquidazione dell’art.
5 bis, comma 7 bis, 1.8.8.1992 n.359;
-
l’occupazione del fondo di proprietà privata, non assistito
da valido titolo, per illiceità dell’intera procedura
ablatoria in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, fa
venire meno la logica dell’indennizzo regolamentato, ed
essendo configurabile un unico fatto illecito generatore di danno,
consistente nella progressiva trasformazione del fondo fino al
completo svuotamento del diritto di proprietà, il risarcimento,
sganciato dalla logica espropriativa, segue la regola generale
della integralità della riparazione e della equivalenza del
pregiudizio cagionato al danneggiato, e, imponendo una
valutazione ispirata a criteri di concretezza, va commisurato
al valore di mercato del bene con riferimento al momento in cui
la trasformazione fisica ha determinato la perdita del diritto
dominicale, con gli interessi compensativi per il periodo
precedente, a partire dalla data dello spossessamento;
-
la necessitata rinuncia alla proprietà del fondo, che consegue
all’occupazione in cui sia stata perpetrata la radicale
trasformazione con perdita dell’identità fisica e giuridica
del bene, trae origine da comportamento illecito dell’occupante,
che crea diritti risarcitori: trattandosi di obbligazione di
valore, in cui va tradotto in moneta, per equivalente, il valore
del bene al momento del fatto (aestimatio), la risultante
somma sottoposta a rivalutazione fino alla data della sentenza (taxatio),
sulla rivalutazione somma unitaria, comprensiva della perdita del
bene e degli interessi per il mancato godimento prima della
perdita del bene, possono riconoscersi, quale lucro cessante (che
deve essere oggetto di prova, anche ricorrendo a presunzioni
semplici), gli interessi, con decorrenza dalla data della
definitiva trasformazione, non necessariamente commisurati al
tasso legale, mediante l’utilizzo di criteri equitativi, e
computati con riferimento ai singoli momenti riguardo ai quali
la somma equivalente al bene perduto si incrementa nominalmente,
per effetto dei prescelti indici di valutazione, ovvero in base
ad un indice medio;
- il diritto di
rivalsa nei confronti del Comune del danno asseritamente sofferto
dall’ente costruttore che sia stato riconosciuto
corresponsabile della trasformazione del fondo e condannato a
risarcire il danno al proprietario del suolo occupato, deve
essere accertato caso per caso sulla base del contegno tenuto
dalle parti (in particolare, dall’ente territoriale), in relazione
alle rispettive colte, e con riferimento, anche ai fini della
liquidazione del danno, agli obblighi, in concreto assunti e
sussistenti, dei contraenti e, quindi, alle cause dell’inadempimento;
- ferma
restando la corresponsabilità per la radicale trasformazione,
dalla quale è derivata la perdita proprietà, ove sia dedotto,
ai fini dell’accertamento di una corresponsabilità dell’I.a.c.p.
delegato, che questo non ha occupato il terreno dall’origine,
ma in successione temporale, a pii riprese in virtù di consegne
ripartite di frazioni del terreno da parte del Comune, e non
interamente ab origine, occorre tener conto, stante l’attribuzione
al danneggiato degli interessi compensativi sul valore del
fondo a decorrere dalla data dello spossessamento, iella
possibilità di una limitazione dell’apporto causale dell’I.a.c.p..
P.Q.M.
La Corte,
riuniti i ricorsi, accoglie per quanto di ragione il
ricorso principale. Rigetta il ricorso incidentale del Comune di
M.. Accoglie per quanto di ragione il ricorso incidentale I.a.c.p..
In relazione alle censure accolte cassa la sentenza impugnata e
rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d’Appello
di P.
Così deciso in
Roma, il 18.11.1999.