GIURISDIZIONE
DEL GIUDICI AMMINISTRATIVO IN CAUSE RELATIVE A PROCEDURE ESPROPRIATIVE
FINALIZZATE ALLA GESTIONE DEL TERRITORIO - QUESTIONE DI LEGITTIMITA'
COSTITUZIONALE DELL'ART. 11, 4° COMMA, LETT. G) LEGGE 15 MARZO 1997 N. 59.
( Cassazione -
Sezioni Unite - Ordinanza n. 43/2000 - Presidente A. Vela - Relatore G. Graziadei
)
CONSIDERATO
-
che L. C. e le altre ventisei persone sopra elencate come parti resistenti ed
intimate, con ricorso proposto ai sensi dell'articolo 703 Cpc, depositato il 16
ottobre 1998, hanno chiesto al pretore di Treviso di ordinare al comune di
Farra di Soligo, "in via cautelare e nel merito possessorio", di
reintegrarli nel godimento di fondi occupati in via d'urgenza dal Comune stesso
al fino di realizzare un piano per insediamenti produttivi;
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che gli istanti, a corredo di detta richiesta, hanno dedotto che i
provvedimenti autorizzativi dell'occupazione, resi il 2 marzo 1998, erano
divenuti inefficaci, ai sensi dell'articolo 20 primo comma della legge 22 ottobre
1971 n. 865, perché il Comune non aveva fatto seguire entro tre mesi
dall'ablazione del possesso l'effettivo insediamento nelle aree, così
determinando una situazione di spossessamento senza titolo, denunciabile con
l'azione di reintegrazione;
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che il pretore, con decreto del 17 ottobre 1998, ha disposto la comparizione
delle parti per l'udienza dell'8 gennaio 1999;
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che il Comune, con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione
notificato il 27 novembre 1998, ha sostenuto che le domande nei suoi confronti
proposte sono devolute all'esame del giudice amministrativo (nella specie, Tar
per il Veneto), non del giudice ordinario, in applicazione dell'articolo 34 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80;
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che L. C., R. C., C. N., S. S. e L. Z. hanno replicato con controricorso,
assumendo che l'istanza di regolamento è inammissibile, perché avanzata nel
corso della fase cautelare del giudizio possessorio e che la giurisdizione del
giudice ordinario, sulla denuncia di comportamenti lesivi del possesso posti in
essere dalla pubblica amministrazione nell'ambito di una procedura espropriativa,
non trova deroga nel citato articolo 34, né potrebbe trovarla, senza esporre la
norma ad illegittimità costituzionale per eccesso rispetto alla delega in forza
della quale è stata emanata;
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che il ricorrente ed i resistenti hanno depositato memorie ad illustrazione
delle rispettive tesi;
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che i difensori delle parti ed il procuratore generale hanno concluso nei
termini sopra riportati;
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che l'articolo 34 del decreto legislativo 80/1998, con il primo comma devolve
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi
per oggetto gli atti provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, con il secondo comma definisce la
materia urbanistica come quella concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio,
e poi, con il terzo comma, stabilisce (fra l'altro) che nulla è innovato in
ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti
la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza
dell'adozione di atti di natura espropriativa od ablativa;
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che l'esplicita conservazione della giurisdizione del giudice ordinario solo
per le cause indennitarie, cioè per le cause in cui il soggetto passivo di
legittimi atti o provvedimenti autoritativi di acquisizione del godimento o
della proprietà dei bene reclami il riconoscimento e la liquidazione
dell'indennizzo, comporta il ricadere nell'innovativa previsione di
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie che
ineriscano a procedure espropriative promosse a fini di gestione del
territorio, e che abbiano ad oggetto diritti diversi dai crediti indennitari,
conseguenti a comportamenti (non ad atti o provvedimenti);
-
che questa interpretazione è imposta dalla lettera e dal collegamento logico
delle disposizioni, dato che un ampliamento della nozione di materia
urbanistica, tradizionalmente riguardante gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti
che integrino esercizio di potestà amministrativa nel campo della
pianificazione del territorio e della formazione dei corrispondenti strumenti
urbanistici, fino a comprendervi gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti
di procedure di espropriazione per pubblica utilità indirizzate alla gestione
del territorio medesimo ed all'attuazione degli obiettivi programmati con
quegli strumenti, è insito nel riferimento alle espropriazioni al solo scopo di
delimitare le cause in cui resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario;
-
che, pertanto, detto articolo 34 trasferisce dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, per l'indicato settore delle espropriazioni, le controversie in
cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione del bene occupato senza
titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il
diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il diritto al
risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell'occupazione medesima nella
cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale;
-
che, rispetto a tale estensione alle controversie espropriative da ultimo
indicate della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 34 del decreto legislativo 80/1998, in relazione all'articolo 76
della Costituzione, tenendosi conto della configurabilità dell'eccesso di
delega quando la norma delegata sconfini dal fisiologico “riempimento” della nonna
delegante, violando specifici principi e criteri direttivi, ovvero divergendo
dalle finalità della delega desumibili dai principi e criteri medesimi (v., ex
pluribus, Corte costituzionale 198/1998);
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che la rilevanza della questione deriva:
a)
dal promuovimento della presente causa possessoria dopo il 30 giugno 1998 e
dall'assoggettamento di essa alla nuova disciplina introdotta dall'articolo 34
del D.Lgs 80/1998 in base alla disposizione transitoria di cui all'articolo 45
co. 18 del decreto stesso;
b)
dall'inerenza della causa medesima a diritto soggettivo ius possessionis),
assertivamente leso da un comportamento materiale posto in essere dal comune di
Farra nel corso di procedura espropriativa promossa per l'attuazione di un
piano di gestione dei territorio municipale (piano per insediamenti
produttivi);
e)
dall'ammissibilità del ricorso per regolamento, con il quale il Comune ha
chiesto la definizione preventiva del quesito della giurisdizione, in ragione
dell'esperibilità del regolamento stesso anche nel corso della fase cautelare
del giudizio possessorio quando riguardi la giurisdizione sul merito (v. Cass.
Su 1984/1998, 7131/1998, 590/1999);
d)
dal conseguente ricadere di tale quesito nella applicazione dei predetto
articolo 34, nella parte in cui stabilisce il delineato ampliamento della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
-
che la non manifesta infondatezza della questione, sotto il profilo
dell'eventuale inosservanza dei principi e dei criteri posti dalla noma
delegante, cioè dall'articolo 11, quarto comma, lett. g) della legge 15 marzo
1997, n. 59, discende dal fatto che questa norma contempla "l'estensione
della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, comprese quelle relative al
risarcimento del danno in materia urbanistica" (oltre che in materia
edilizia e di servizi pubblici), di modo che, circoscrivendo la riforma in tema
di giurisdizione ai diritti soggettivi consequenziali (di contenuto
patrimoniale), vale a dire ai diritti determinati dall'esercizio della
giurisdizione di legittimità su atti o provvedimenti, senza alcuna menzione dei
diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali i citati diritti restitutori o
risarcitori, potrebbe esprimere un intento contrario alla devoluzione delle
controversie su tali ultimi diritti alla cognizione del giudice amministrativo;
-
che la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, sotto il profilo dell'eventuale divergenza dalle finalità
perseguite dalla norma delegante, è da cogliersi nella rispondenza della delega
(anche alla luce dei lavori preparatori) all'obiettivo di concentrare dinanzi
ad un solo organo giudiziario le controversie che investano lo stesso rapporto
fra il privato e la pubblica amministrazione, superando il criterio di riparto
della giurisdizione fondato sulla distinzione fra diritti ed interessi ed
assicurando così unicità e coerenza del processo, e nel rilievo che la relativa
esigenza potrebbe non conciliarsi con la suddivisione fra giudice ordinario e
giudice amministrativo delle cause inerenti a diritti insorti in procedimenti
espropriativi inerenti alla materia urbanistica a seconda che si tratti o meno
di diritti indennitari;
-
che detta suddivisione, infatti, ricadendo in un contenzioso “naturalmente” o
comunque frequentemente caratterizzato dalla proposizione in via cumulativa od
alternativa di domande riguardanti tanto indennità quanto altri diritti
soggettivi (come quando si reclami l'indennizzo per il periodo di legittima
occupazione temporanea ed insieme il danno per l'indebito protrarsi dell'occupazione
stessa oltre la prevista scadenza, oppure quando si richieda l'indennizzo
espropriativo od il danno da "accessione invertita" con la duplice
prospettazione della dipendenza della perdita del bene da un atto ablativo o da
un fatto illecito), è potenzialmente foriera di un frazionamento di contese
sostanzialmente unitarie (per comunanza od interdipendenza, di problematiche)
in più processi davanti a giudici diversi, con il risultato di un prolungamento
dei tempi della definizione giudiziale della complessiva lite (anche per
l'obbligo di sospendere il procedimento la cui definizione dipenda dalla
decisione di altra causa);
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che una compromissione della ratio della norma delegante è ravvisabile
anche per il rilievo che l'allargamento dell'area delle controversie in materia
urbanistica affidate al giudice amministrativo, con l'inclusione di quelle
inerenti a diritti di cui si alleghi la lesione per effetto di contegni
illeciti posti in essere dalla pubblica amministratone nel corso di procedure
espropriative, potrebbe tradire lo scopo di semplificare i criteri di riparto
della giurisdizione (mediante il riferimento alla materia anziché alla
consistenza della posizione soggettiva dedotta in causa), in quanto la
qualificazione di un fatto materiale come momento della gestione pubblicistica
del territorio non sarebbe ricollegabile solo all'esistenza di una procedura
espropriativa promossa per tale gestione ed alla dichiarata inerenza ad essa
del fatto medesimo, ma richiederebbe una non agevole indagine sul contesto in
cui si sia effettivamente inserito;
PER QUESTI MOTIVI
visto
l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
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dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80,
in relazione all'articolo 76 della Costituzione, per eccesso rispetto alla
delega conferita dall'articolo 11, quarto comma, lett. g) della legge 15 marzo
1997, n. 59, nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti
soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in
procedure espropriative finalizzate alla gestione del territorio;
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sospende il giudizio;
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trasmette gli atti alla Corte costituzionale;
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dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente dei Consiglio
dei ministri ed alle parti;
- dispone che l'ordinanza medesima sia comunicata al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.